A PEC 39/2022: avanço institucional ou formalismo normativo?
A Proposta de Emenda à Constituição Nº 39/2022 — conhecida como PEC da Essencialidade — foi aprovada em dois turnos no Senado Federal em dezembro de 2022, tendo sido referendada pela Câmara dos Deputados no último dia 04/11/25, com isso, reconheceu os Tribunais de Contas como instituições permanentes e essenciais ao exercício do controle externo.
Este artigo técnico-opinativo tem por fim analisar os efeitos jurídicos e institucionais dessa relevante alteração constitucional, ponderando seus avanços e riscos de formalismo.
É de se observar que o fortalecimento dos mecanismos de controle e transparência da administração pública tornou-se pauta recorrente no constitucionalismo contemporâneo. A despeito disso, a PEC 39/2022 surge como instrumento de valorização institucional dos Tribunais de Contas, ao conferir-lhes status constitucional de instituições permanentes e essenciais ao controle externo da administração pública.
Mais do que um gesto simbólico, a medida propõe consolidar a autonomia funcional e a estabilidade dos referidos Tribunais, que por sua vez reforça o sistema de freios e contrapesos que estrutura o Estado Democrático de Direito. Contudo, a alteração também suscita um relevante debate: trata-se de uma efetiva proteção institucional ou de um reconhecimento meramente formal, sem reflexos práticos sobre a eficiência do controle externo?
Contexto e conteúdo da PEC 39/2022
A proposta aprovada altera os arts. 31 e 75 da Constituição Federal para explicitar o caráter permanente e essencial dos Tribunais de Contas. De acordo com a redação, as referidas instituições não poderão ser extintas e tampouco serão criados novos tribunais onde não existam.
Impõe-se observar que a redação preserva a arquitetura federativa atual, qual seja: Tribunal de Contas da União, Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, e Tribunais/Conselhos de Contas Municipais, impedindo tanto sua supressão quanto a proliferação descontrolada de novas cortes. O objetivo central, portanto, é blindar o sistema de controle externo contra retrocessos políticos e administrativos, o que convenhamos, tem ocorrido sobremaneira ao longo do tempo.
O movimento em prol do êxito da PEC contou com expressivo apoio institucional empreendido pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) em conjunto com os 33 TCs brasileiros e as demais entidades representativas do sistema, a fim de demonstrar a importância e a grandeza dos Tribunais na defesa da transparência, da boa governança e do patrimônio público.
Repercussões jurídicas e administrativas
A positividade da referida PEC está no fortalecimento simbólico e jurídico da posição dos Tribunais de Contas no ordenamento como um todo, uma vez que o reconhecimento constitucional de sua essencialidade os aproxima, em termos de relevância institucional, das funções essenciais à Justiça, tal como o Ministério Público e a Defensoria Pública.
Esse reforço simbólico, contudo, não altera diretamente suas competências nem lhes confere novas prerrogativas, uma vez que as atribuições permanecem positivadas nos arts. 70 a 75 da Carta Magna, incluindo o julgamento das contas dos administradores públicos e a fiscalização contábil, financeira e orçamentária.
Em termos práticos, o ganho mais evidenciado repousa na estabilidade institucional, quando a PEC impede expressamente extinções arbitrárias, como ocorreu em alguns entes federados ao longo da última década, entregando para tanto, segurança jurídica às carreiras e à estrutura funcional dos tribunais.
Riscos e limitações
Apesar de todo o avanço entregue pela PEC, observa-se que o reconhecimento constitucional pode incorrer em formalismo normativo se não vier acompanhado de medidas de efetividade, logo o simples adjetivo “essencial” não garante recursos adequados, autonomia orçamentária real nem melhoria na capacidade técnica de auditoria.
Ademais, observamos que a expressa vedação à criação de novos tribunais ou conselhos de contas certamente poderá engessar o federalismo cooperativo, impedindo ajustes locais que visem ampliar a cobertura do controle externo. A Carta Maior, nesse ponto, reforça a rigidez do modelo atual, que em tempo, já apresenta desigualdades estruturais entre os estados e municípios.
Do ponto de vista teórico, não podemos ignorar o fato de haver também o debate sobre os limites materiais à reforma constitucional, quais sejam: a elevação de determinado órgão ao patamar de “essencial” pode ser vista como uma sobreposição institucional, tensionando o equilíbrio entre Poder Legislativo e órgãos auxiliares. Ainda que remota, esse apontamento reforça a necessidade de prudência interpretativa na aplicação da emenda.
Considerações finais
A PEC da Essencialidade representa um passo relevante na consolidação do sistema de controle externo brasileiro, quando reconhece indubitavelmente os Tribunais de Contas como instituições permanentes e essenciais, fortalecendo a independência e a estabilidade do controle da gestão pública, sendo esses bases de um pilar indispensável à governança democrática.
Todavia, é certo que a mudança normativa clama pelo acompanhamento de instrumentos que entregam efetividade, ou seja, estrutura técnica, transparência processual e integração entre os diversos níveis de controle. Sem isso, corre-se o risco de que a essencialidade se converta em mero título honorífico, descolado das necessidades concretas de fiscalização e eficiência.
Em síntese, a PEC 39/2022 mostra-se como um avanço formal importante, entretanto não podemos deixar de observar que o seu êxito dependerá da capacidade das instituições de transformar esse reconhecimento constitucional em resultados tangíveis para a administração pública e para a sociedade.
Referências complementares
ATRICON. Agenda Legislativa 2024. Brasília, 2024.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA. Emenda à Constituição Federal torna os Tribunais de Contas essenciais ao controle externo brasileiro. Florianópolis, 2025.
TERMÔMETRO DA POLÍTICA. Câmara aprova PEC que torna Tribunais de Contas instituições permanentes e essenciais. 4 nov. 2025.
CNPGC. Tribunais de Contas são reconhecidos como órgãos permanentes e essenciais ao controle externo. 2025.
*Euripedes Clementino Ribeiro Junior é advogado responsável pelo núcleo de direito criminal do escritório FPTA Advocacia; mestre em Direito (PUC-GO); especialista em Direito Penal (UFG-GO); especialista em Compliance Penal (GRAN-DF); docente efetivo na cátedra de Direito Processual Penal e Prática Jurídica (PUC-GO); autor do livro: Direitos Humanos e o Enfrentamento da Tortura no Brasil (2ª Edição; Juruá).